紐約傳真：大憲章的小修訂

在民主的發展歷程中，我們常談論作為「現代民主基石」的英國大憲章（Magna Carta），也津津樂道於作為美國建國之初國父們討論集錦的《聯邦黨人文集》，這些原則性根本性的內文和條款似乎就是整個民主運動的護身符。事實上，民主和自由的得來從不是一勞永逸的，人類社會的進步總是會不斷產生新的社會議題，這就需要制度設計緊跟住時代的腳步。

近日，我在紐約市政廳旁聽了一場「大憲章」（NYC Charter）的「小修訂」過程，看到在整個城市的治理和發展過程中，專家精英和民眾的意見是如何影響機構的設置和調整，進而讓公共生活變得更加美好。

一、選人之外的選舉民主

當我們討論美國選舉，一般指的都是政治官僚的選舉，即所謂的民選官員，這些職位無外乎總統、副總統、美國參議員、州議員、州/地方法官、州長、副州長、主計長等。選舉是美國政治生活的常態，沒有總統大選和中期選舉的年份，也會有很多重要的地方選舉，比如市議會議員的選舉。只是包括很多美國人自己在內，我們時常忽視選票另一個非常重要的組成部分，即對公投提案的選擇，公投作為當代直接民主最常見的體現，和代議民主一樣，都是選舉民主不可缺少的一部分，2018年中期選舉的時候，紐約市有三項公投提案，對於那些進入投票站前不瞭解的民眾，會配有對這些提案的仔細說明，它們長成這樣：

在紐約市的年度選舉當中，ballot measures 不可或缺（儘管民眾對其熟悉程度要存疑），常附在候選人選舉頁的背面。而這些提議的出臺就是靠紐約市憲章修訂委員會（NYC Charter Revision Commission）一系列公開的聽證會和專家論壇，最終形成地方性的公投（initiatives）。那麼什麼是紐約市憲章呢？

紐約市憲章是「1898年由紐約州議會制定，是規定紐約市政府組織結構的章程，憲章管制著市政府如何使用紐約市的稅收，如何作出改變各個社區的決定，以及賦予各級民選官員的權力」，簡言之，國有憲法，家有方圓，紐約市憲章就是紐約市的成文制度規定。那麼接下來問題來了，這些修改提議是由哪些人提出，又是怎樣提出的呢？我們以今年為例：

2019年的行事曆是這樣，首先建立一個憲章修訂委員會，委員會的成員包括由市長任命的委員，市議會的議長，全部五個行政區的區長，公益維護人和主計長，他們對憲章從頭到尾進行審查，挑出一些今年將要改革的重點，在1月份基於一些重點關注的領域明確今年要修訂的幾個部分，今年這些問題分別是「選舉」、「政府治理」、「金融」和「土地使用」。在2月和3月期間，委員會針對這些問題組織專家進行討論，期間也有遊說團體的介入，這裡的專家不局限在紐約市之內，還要借鑒其他州或地方的做法。4月和5月期間，委員會發佈初步的提議，並在紐約市的五個區之間進行巡迴聽證，廣泛吸納各區人民的意見。

6月是ballot measures 票選項目的準備時期，委員會就提案進行一一表決並在7月最終決定什麼樣的提議要被放到今年的選票上。8月到9月的任務是將今年的這些提案向公眾做充分的說明以便公民在11月普選來臨前對項目有基本的概覽瞭解。

於是，6月12日在市政廳就舉行第一階段的票選審議工作，原定3個小時的討論被硬生生拉長到4個小時，15位委員（7女8男）對18項初始的提議進行逐一審議並表決。在表達自己觀點的過程中，一些委員提出自己事先準備好的修正意見，委員會對這些Amendment也需要進行表決，這是整個會議被拉長的主要原因，需要不斷地argue back and forth。

這晚剛開始前來旁聽的民眾坐滿了整個會議廳，因為主要是來遊說RCV(Ranked Choice Voting)的利益團體，要不要在紐約市初選和特別選舉中採納優先選舉投票是「選舉」改革下的第一項，也是今年的重頭戲。在辯論過程中，有委員提出我們不僅要在地方初選中採取這種形式，也要將其擴展到普選，「如果這是對的，那就要按正確的方式來做」（if it is correct, then do it correctly）。

但是他提出的這項修正案最終沒能得到其他人的贊同。很多委員反對，認為在初選階段由於候選人比較眾多，獲勝者應該獲得最大範圍內的民意認可，但是這種方式會帶來更多的迷惑性也讓競選變得更有策略性，所以目前委員會還是認為將其先適用於地方的初選和特別選舉。（實施日期在2021年及以後，可以讓選舉委員會有更多的準備時間,所以大家不用擔心2020啦）

除了選舉這組問題之外，這天審議的其他組別包括紐約市市民申訴審查委員會（Civilian Complaint Review Board） 和政府治理、金融和土地使用等四個類別。其中，紐約市市民申訴委員會是一個獨立機構，它專門用來接收、調查、調解、聽取市民對於紐約市員警的指控。委員會的調查人員都是技術文官，他們將以公正的方式對案件進行調查並將結果轉交給警務專員。在任何國家和地區，警方以致命武器鎮壓平民，強行將集會定性為暴動都是值得警惕的，因此必須要有獨立的協力廠商對國家暴力機器的權力和行為進行監管。

目前，紐約市市民申訴審查委員會有13名委員，全部由市長任命，但其中5名由市議會提名（五大區各有一名代表），3名由警務專員會提名，這次改革的方向是削弱市長的任命權，將任命的權力分散給市議會發言人和公益維護人（Public Advocate是紐約市僅次於市長的二把手），同時要在財政方面保證CCRB的經費，即更加強化這個委員會的多元性和制度化，以期其能夠對每個案件做出客觀公正的判斷，更加獨立于行政首長的個人意志。按照同樣的邏輯，在「政府治理」這一組裡面也有對利益衝突委員會（Conflicts of Interest Board）的改組，這個委員會的存在是為了防止公職人員對公權力的不正當使用以及處理與私人利益的衝突。在金融和土地使用方面，當晚也有7項提問被深入討論，感興趣的朋友可以看第一次聽證會後的審議稿，上面有關於這些項目細緻的修正和提案原文，詳見。

二、優選選擇投票及其他

回到今年最熱門的優先選擇投票制度改革上，傳統的「一人一票」制度在當代發生很多革新，優先選擇投票就是其中一種。優先選擇投票希望解決贏者通吃的局面，要求候選人擴大支持者的基礎，更多地與選民做連接。優先選擇投票制度又被稱為即時複選投票制度，簡單來說，它允許選民對某一公職人員的候選人做出優先次序的排名，這樣就能以多數票選出地方官員，而不需要另外進行投票。美國現在已有愛荷華、內瓦達、阿拉斯加、夏威夷和堪薩斯州的部分地區採取這種制度，但具體做法在各地會有些微差異。

紐約市這次的提議是在地方初選和特別選舉中讓選民按照偏好選出5位元候選人，計算方式是，首先計算所有第一選擇的選票，如果有候選人在第一選擇上獲得超過50%的票數即為獲勝者，如果沒有，獲得選票數目最少的人將被淘汰，而這些選票上的第二選擇將被計算，這樣淘汰候選人和轉移選票的做法會持續下去，直到一位候選人在剩餘票數中獲得多數為止。為了方便大家理解，我把現場RCV的文宣解釋貼在下面：

推行優先選擇投票制度的好處主要是兩方面，首先與傳統的「一人一票」相比，可以更好地反映選民的意願，同時這也是一種即時複選制，可以更好地節省選舉工作的金錢和人力，因此這也是此次委員會一致大力通過的原因。但對於政治選舉分析人士來說，不斷嘗試新的方式來改進選舉民主的品質是一個非常重要的課題，因此優先選擇投票儘管有很大的進步，但仍不是唯一的替代方式。

舉例而言，我們有朋友供職於一家捷克的社會組織，他們的老闆，也是一位非常聰明的數學家Karel Janeček發明一種「多張贊成票+反對票」的模式，可以讓選民充分表達自己的喜好同時也表達自己的厭惡，最終將最大程度凝聚選民的意志，此項機制目前也在歐洲一些選舉中得到應用。

與此有異曲同工之妙的是臺灣的負數票協會，他們主張「一人還是只有一票，但是可以負數投反對某人當選，正票扣除負票後，較高選票者當選」。這種方式在理論上可以提升投票率，因為讓那些「沉默的大多數」走了出來，同時降低極端偏激分子當選的概率，也能降低賄選的可能。但是這項提議在去年「公投元年」中被中選會駁回，所以我們看待一項新的投票制度能否在實際中得到運用，還需要結合整個政治環境和背景，技術推導中最好的不一定就是政治邏輯中最適當的。

紐約的RCV遊說團體的活動從去年大選之後就開始積極籌備，他們邀請已經實行RCV的地方工作人員來實際解說這項制度變革後對於選舉結果的正面影響，同時也要打消公眾和公務員對實行這項制度難度的顧慮。對於一項公投提議，從提出到實施，往往要經歷幾年的準備時期，正是這樣一個過程，才能避免政策「朝令夕改」，更好地實現其原初的目的。

我的朋友，布魯克林學院的Michael Menser教授是去年一項公投提案的策劃人之一，當我看到選舉結果時立馬向他祝賀，但是沒想到他現在比之前更發愁了，他的提案是在紐約市建立一個公眾參與委員會，真的要付諸實施，還要從零開始籌畫這一專案並制定相關準則。好在，全世界對於政府治理改革的初衷都是一致的，彼此之間也建立了諸多官方和民間的交流管道，於是這當兒，他正積極翻閱法國巴黎市政府的做法。這也是我寫作這篇小文的初衷，希望有更多的人瞭解當下政府治理革新的方向和趨勢，我們從來不缺方法和手段，我們需要的只是更多參與的意願。

※作者為北京大學博士研究生／哥倫比亞大學訪問學生