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《大家論壇》轉型視角：污染的企業必須加入政府　才有可能解決氣候變遷的問題

羅德瑞克（Dani Rodrik） 2022年09月19日 07:00:00

羅德瑞克（Dani Rodrik）
●哈佛大學甘迺迪政府學院國際政治經濟學教授
●國際經濟學會主席

我們的世界正在經歷一場經濟轉型，而這需要政府在許多方面採取有效行動，以管理氣變遷、保障公共健康，並打造優質就業環境和重建我們的中產階級。但我們的政府能做到這一點嗎？

民眾對政府領導和實現積極變革的能力普遍持懷疑態度，這種懷疑可能是不無道理的。互相強化的政治兩極分化和專制民粹主義在許多國家的公共領域氾濫成災，削弱這些社會針對（國內和多邊）共同問題採取集體行動的能力。

此外，還有一個長期的擔憂，認為政府既缺乏足夠資訊，也沒有能力積極改革經濟結構。這種觀點認為一旦賦予政府太多權力，就會把資源導向錯誤的地方，並淪為特殊利益集團的工具。這一論點是新自由主義的核心，而任何後繼的範例（比如生產主義）想要成為主流的話都必須先推翻它。

而對政府能力的更準確描述是它們既非繼承得來，也不是靜止的。相反的，一旦確定適當的優先事項，能力就會隨著時間的推移，透過經驗、學習和與私人實體建立信任而發展起來。對政府官員來說，相關問題不是「我們是否有能力？」，而是「我們是否確定了正確的優先事項和正確的治理模式？」

懷疑論者可能會說這在理論上聽起來不錯，但在實踐中仍然無法實現。只要環顧四周，你可以發現公共治理的失敗例子幾乎無所不在，從地方、國家到全球層面都是如此。但事實上正如哥倫比亞大學法學院教授薩貝爾（Charles Sabel）、加州大學聖地牙哥分校教授維克多（David Victor）在新著作中所展示的那樣，有效的治理模式確實存在，而且已經催生巨大的變革。實踐早已存在；缺乏的是理論。

薩貝爾與維克多專注於氣候變遷這個當代最大的政策挑戰，這也是一個治理難度倍增的領域：各項法規不僅必須在國家層面生效，還必須在不同利益和國情的國家之間進行全球談判。

這兩位教授以1987年的《蒙特婁議定書》為例進行了論證，該議定書成功地遏制消耗臭氧層物質的排放，使臭氧層現正邁向完全恢復狀態。從一開始，臭氧消耗和氣候變遷看起來有點類似，因為兩者都涉及重大的科學和技術不確定性，以及先進經濟體和發展中經濟體之間的巨大差異。這就是為什麼第一個全球氣候協議、1992年的《聯合國氣候變化框架公約》正是以《蒙特婁議定書》為樣板。

《蒙特婁議定書》和《聯合國氣候變化框架公約》一開始都是非常「單薄」的管理體制，仰賴在某個日期之前減少排放消耗臭氧層物質及溫室氣體的廣泛承諾，卻沒什麼實際操作性內容，但兩者走向卻截然不同。《蒙特婁議定書》藉由將企業和政府共聚一堂解決具體技術問題而取得穩健的進展，而氣候變化公約卻經常在全球談判中陷入僵局。

薩貝爾和維克多呼籲我們留意這兩種管理體制之間的一個關鍵區別：《蒙特婁議定書》設立多個類別委員會，讓排放消耗臭氧層物質的企業能夠加入國家監管機構和科學家共同尋求技術替代方案。

起初些群組規模不大，但隨著知識的積累、能力的獲得以及各方建立信任而不斷擴大。這種方法之所以有效，是因為解決實際問題移交給當地的行動者，也就是掌握必要技術知識的企業。當創新停滯時目標就會被重新設定，最終催生了實地創新和高層目標設定的良性循環。

相較之下，氣候管理體制下的企業一直與監管機構保持一定距離，因為擔心後者會把持整個過程。但這不僅會加深利益衝突，還阻礙了創新。

《蒙特婁議定書》並不是薩貝爾和維克多所說的「實驗性治理」的唯一成功案例，我們還從美國高等研究計畫署-能源項目（ARPA-E）、愛爾蘭農業污染管理體制等項目中找到更多例子。

成功的故事也不僅限於環境政策。美國高等研究計畫署-能源專案畢竟是以美國國防部高等研究計畫局為模型——該機構負責打造當代的一些里程碑式創新，包括網際網路和GPS。在地方層級，那些振興社區和創造就業機會的最成功倡議都採取公私合作的形式，把培訓項目、企業、非營利團體和政府官員聚集在一起，去創造通往新經濟機會的路徑。很多有效的國家產業政策都會採取類似的跨部門合作。

正如薩貝爾和維克多所解釋的那樣，所有這些領域的普遍戰略是以可能不太明確的宏大目標為開端。專案負責人必須認識到深刻的不確定性以及可能因此產生的錯誤，同時必須激勵那些擁有最詳細和最準確資訊的參與者（通常是企業）去尋找解決方案，這意味著公共機構必須構建一些大棒（監管的威脅）和胡蘿蔔（激勵和公共投入）的組合。

因為成功取決於頻繁的重新評估和修訂，所以設定里程碑和監測進展至關重要。一旦解決方案出現時就可以用標準或法規的形式加以推廣。創新是這個過程的核心，因為只有提高生產力才可能提高生活水準（包括更清潔的環境和更好的工作）。

這種政策制定與各類現行做法有很大不同。從實驗性治理的角度來看，「國家vs.市場」的對立二分法是完全不合理的，兩者應當是互補的。經濟學家標準的自上而下委託-代理監管模式也變得毫無用處。

像生產主義這樣的新範例，如果要成為主流就必須超越過去陳舊的意識形態，幸運的是它所需要的治理模式已經大量存在了。

（本篇翻譯由PS官方提供，責任編輯：楊淑華）

（原標題為《Governance for a Healthy Economy》，文章未經授權，請勿任意轉載）

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