《大家論壇》憲政視角：美國殘破憲法困境重重　砍掉重練才能消除缺陷

朗根（Nicholas Reed Langen）
●倫敦政治經濟學院《公共政策評論》期刊編輯
●《The Justice Gap》雜誌英國憲政題材撰稿人

把美國稱之為民主國家，已經有點勉強。就算是這個國家（也是全世界）最受矚目的一場民主活動，也只是民意的幻影。由於採用選舉人團制度，大多數美國民眾把總統選票投給誰，對於結果而言無關緊要。最終結果看的不是美國大眾的集體意願，而是取決於少數幾個州、幾個郡、一小撮選民的一時興起。

國會選舉的情況也好不到哪裡去，這要歸咎於不公正劃分選區造成的扭曲效應；以黨為重的官員透過劃分選區，製造出達利式（Dalí-esque）、扭曲現實的選區以圖利自己的政黨。這種情況是政客在挑選選民，而劃選區的技能比民眾的需求更加重要。

結果是，總統往往無法贏得全國大多數人信任；而議員重視如何迎合自己選民的喜好，更甚於謀求國家利益。假使我們可以對行政和立法兩權進行可信、獨立的查核，美國就能在憲法軌道上循序前進，並且能防止政客轉向獨裁或暴民統治。但事實並非如此，這是因為美國憲法的捍衛者是最高法院，而現任大法官不僅擁護政治黨派之爭，而且還深陷其中。

一些大法官甚至不再假意自詡為「好壞球裁判」，一如首席大法官羅伯茲（John Roberts）19年前在確認聽證會上的著名說法。在真正重大的判決案例中，大法官最終仍將堅持自己的派系身份，奉政治而非法律為圭臬。儘管他們對憲法條文引經據典、三句不離基本司法原則，但這些旁徵博引為的不是作為判決的依據，而是掩蓋政治意圖。

另一個時代的憲法

在《沒有民主能永遠長存：憲法如何威脅美國》（No Democracy Lasts Forever: How the Constitution Threatens the United States，暫譯）一書中，柏克萊法學院院長切莫林斯基（Erwin Chemerinsky）總結指出，解決美國憲法困境的唯一方法就是砍掉重練。他認為，如果美國要維持民主體制，只透過司法法令或憲法修正案來修修補補可能還不夠。只有回歸起點，才可能消除美國憲法秩序核心的基本缺陷。

切莫林斯基希望我們認識到，今日要著手建立民主政治體制的人，不會制定一部像美國建國憲章這樣的根本大法。即使是以南北戰爭後的憲法（當時奴隸制已終於失去法律保障，選舉權已經擴大到擁有財產者之外的人）而論，基本上也只是一份功能失調的法律文件。這是一部崇尚言論自由、但以犧牲真實言論為代價的憲法，擁槍權幾乎凌駕於一切之上，並且不成比例地重視某些人的觀點——居住在較多草原和山區之聯邦州的公民，遠比居住在較多城市和城鎮之聯邦州的公民更重要。

正如切莫林斯基所說，「在選舉人團（Electoral College）中擁有不成比例權力的南部和中西部的州，屬於紅州（偏共和黨）；而有擁有最多代表性不足之城市人口的州，屬於藍州（偏民主黨）。」這些結構性勢力加上美國不斷變化的人口情況，「可能讓不能正常運作的選舉變得更加普遍。」擁有58.1萬人口的懷俄明州，參議員席次跟擁有3900 萬人口的加州相同。當然，那些引用這個統計數據的人，往往忽略了反之亦然；德州（3100萬人口）的參議員席次，也與羅德島州（110萬人口）相同。

這當中許多奇怪的現象，在一開始都有充分理由，但那已經是兩個半世紀前的事了。在美國開國元勳起草憲法之際，當時政治體制很容易落入暴君或暴民統治之手，因此他們想要另闢蹊徑。但他們並不認為自己制定的是一份永遠有效的文件。沒有人指望在1787年可行的做法，在2024年也會行得通。相反的，他們確保憲法可以修訂，可以與國家一起成長和發展。他們是在起草「在所有議題上的政治妥協」，而非宣揚亙古不變的聖典。

未能達標

切莫林斯基提出各種更新和修補體制的建議；他最終總結，美國需要的是一部新憲法。他指出首要之務是廢除或改革選舉人團制度。但即使這樣做，也無法徹底改變憲法和政治格局。儘管選舉人團制度有諸多荒謬之處、每隔四年就會成為關注焦點，但19世紀之後，在這個制度下只有兩次總統當選人輸了普選票；在19世紀則有3次。

沒錯，這兩次選舉就發生在過去六屆總統大選中，分別是2000年和2016年，兩次都讓共和黨獲勝，今年也有可能再度重演。但只關注選舉人團制度是忽略了更重大的議題：美國已分裂為紅藍兩陣營。儘管選舉人團制度有利於共和黨總統候選人，但普選卻有利於民主黨。選舉人團制度將總統大選結果推向有利於紅營，而普選則將其推向有利於藍營。就憑這一點，共和黨就永遠不會允許改革。

切莫林斯基的第二個關鍵改革涉及參議院，他認為應該重新分配各州參議員席次以反映人口結構，而非地理因素。切莫林斯基承認，在參議員席次上各州平等「對於制定憲法至關重要」，即使這令「參議院從一開始就很不民主」。至於這個重要性是否已大不如前，目前尚不明朗，然而這種不平衡「時至今日令人更加不安，因為人口差距……已隨著時間而急劇擴大」。在參議員席次上各州平等，是承認每個主權州對於美利堅合眾國的貢獻；根據人口重新分配參議員席次會破壞這一點。50個州或許州州平等，但有些州硬是會比其他州「更加平等」。

此外，切莫林斯基的解決方案將提升美國都會中心（傾向藍營）的地位，而犧牲農村地區（傾向紅營），而這讓我們再度懷疑，連溫和改革都無法達成共識的各州，怎麼會團結以徹底改革整個體制？畢竟共和黨人充分知道，重視地理甚於人口的現狀，對他們有利。

切莫林斯基也承認這一點，而他指出，美國政治秩序的重大改革向來必定發生在重大分歧時期，而且往往代價高昂。最明顯的是，美國以南北戰爭為代價，才廢除了奴隸制。但如果這次政變未遂、國會大廈暴動仍不足以說服共和黨人有改變的必要，那不知道還有什麼可以。

看不清的司法

幸運的是，有一個更直接的潛在解決方案。切莫林斯基指出的所有基本缺陷，都可以透過各級法院彌補，只有參議院席次和選舉人團制度除外。不公正選區劃分、競選資金、言論自由和其他議題，都可以交給司法處理，而且也已經如此。自從1803年的馬伯利訴麥迪遜案（Marbury v. Madison）以來，在高度分歧的憲法問題上，最高法院已落實其一錘定音的權威，即使並非未遭質疑。

自從共和國誕生之初，最高法院就一頭栽進憲法難題的叢林，此後未曾止步不前。在不同時期，它曾確認奴隸制的合憲性；維護不公正的選區劃分；賦予企業與公民同等的言論自由權；並禁止各州監管銀行、槍支和醫療保健。它已證實願意承認憲法賦予的權利，也願意剝奪這些權力。正如法國思想家托克維爾（Alexis de Tocqueville）所預見的，美國的每個政治問題，最終都將成為司法問題。

不過，最高法院的權威本身並不令人擔憂。儘管某些評論家可能會哀嘆，非由選舉產生的機構竟擁有這般權力，但司法機構的角色是自由民主的核心特徵。這是防止國家走上獨裁或暴民統治之路的重要保護措施。然而最高法院已越來越像是政治機構，而非司法機構，這卻絕對令人擔憂。

誠然，最高法院從來沒有擺脫過政治和派系之爭。馬伯利訴麥迪遜案判決意見書的主筆者是首席大法官馬歇爾（John Marshall），他在被任命為大法官之前，曾擔任亞當斯（John Adams）總統的國務卿。即使這份判決不無司法之外因素的影響，但最終還是以司法因素之姿站穩了腳跟。相較之下，後來的最高法院大法官則不太擅長將政治決定包裝成司法決定。

在本世紀之前，最高法院最明目張膽政治化的時期，是1897年至1937年的洛克納時代（Lochner era），而以最高法院與小羅斯福（Franklin D. Roosevelt）總統之間的衝突達到巔峰。最高法院九名大法官當中，有五人強烈反對新政，企圖將之扼殺在搖籃裡。共和黨前總統參選人、首席大法官休斯（Charles Evans Hughes）持續與最高法院中的保守派「四騎士」聯手，推翻1933年《全國產業復興法案》（National Industrial Recovery Act）等旗艦型政策，以及羅斯福政府在監管煤炭開採和農業方面的嘗試。他們認定各項措施都超出了國會或白宮的憲法權限。

在表面上，這種推翻政府政策的思想基礎在於四騎士（Four Horsemen）執著於「原意主義」（originalism）。他們堅稱，憲法的含義在其通過時就已固定，並聲稱他們有義務據此解釋其文本，而無視於制憲者曾明確拒絕這種做法。原意主義的問題不僅在於與初衷不符，而且也與現實不符。（系列二之一）

（翻譯：吳巧曦，責任編輯：國際中心）

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（原標題為《America's Broken Constitution》，文章未經授權，請勿任意轉載）

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