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《大家論壇》大妥協視角：美國的民主制度　削弱國會對疫情的應對

迪頓（Angus Deaton） 2020年07月22日 07:00:00

迪頓

• 2015年諾貝爾經濟學獎得主

• 美國普林斯頓大學榮休教授

惡毒無能的川普政府應當對美國未能控制新型冠狀病毒負上主要責任，但除此之外，還有一個外界鮮未提及的原因，那就是1787年的康乃狄克大妥協（the Connecticut Compromise of 1787），此事件在當年發生時便已阻礙了美國的民主制度，因此削弱了國會對疫情的應對能力。

在1787年的那場制憲會議上，無論是（面積）較小還是較大的州都不同意實施「代表制（representation）」，因為前者要求各州地位平等，後者則主張以人口數量對比議員人數。

最後達成的折衷方案是，建立一個兩院制的立法機構（a bicameral legislature），其中一院對應人口數量，另一院對應各州，亦即，在聯邦眾議院，議員席次數量對應各州人口數量；在聯邦參議院，無論各州人口多寡，就是兩名參議員。

結果就是，目前美國境內最大的4個州（加州、德州、佛羅里達州和紐約州）雖然共擁有全美1/3的人口，卻僅佔了100個聯邦參議員中的8個，目前境內人口數量最小的4個州（懷俄明、阿拉斯加、佛蒙特和北達科他州）縱使只占全國人口比例總數的1％，卻照樣能擁有8名聯邦參議員。

我們可以結合通常由基尼係數（the Gini coefficient）衡量的收入不平等狀況（0表示完全平等，1表示完全不平等，即一個人獲得全體所有收入）來分析這一點。

美國的基尼係數為0.42，同時也是富裕國家中最高的。

但如果將同樣的不平等標準套用在參議院的代表制上，那麼係數將被提升到0.50：懷俄明州選民所擁有的投票權力是德州選民的10倍，由於立法必須同時在參眾兩院獲得通過，因此幾個小州串聯起來便可輕易否決符合絕大多數民眾利益的措施，正如聯邦參議院至今仍經常發生的那樣。

美國境內新型冠狀病毒感染和死亡病例在地理分佈上的平等性，甚至比聯邦參議院的投票權分佈還要差。

截至8日為止，在有記錄的12萬5000例新冠肺炎死亡病例中，45％出自4個州（紐澤西州、紐約州、麻州和伊利諾州），70%的死者來自死亡病例數量排名前10的州。

儘管美國每個州都有人感染新冠肺炎死亡，但阿拉斯加、夏威夷，懷俄明和蒙大拿州的死亡總數加起來僅80例，受衝擊最少的25個州合計共8000人喪生，占全美死亡病例總數的6.4％。

當總統川普3月13日宣佈進入全國緊急狀態（a national emergency）時，整個美國基本上同步進入了封鎖狀態，緊急狀態是全國性的，聯邦國會的因應則是在跨黨派基礎上通過了4項獨立措施。

但隨著時間一天天過去，各州解除封鎖的步調相對起初的封鎖來說，顯得不那麼一致了，與病例不斷湧現或已出現大量死亡病例的紐約、紐澤西和麻州等州相比，那些感染率較低、死亡人數較少的數州人民行動更加自由。

聯邦參議院對增加緊急開支的渴求，也因此迅速減少。

5月15日，民主黨在聯邦眾議院中，基本憑藉相對多數的優勢通過了《健康與經濟復甦綜合緊急解決方案法案》（the Health and Economic Recovery Omnibus Emergency Solutions Act, HEROES），但此法案在聯邦參議院並未取得任何進展。

共和黨目前在美國聯邦參院享有多數優勢，便是1787年大妥協的直接結果，因為，多數席位分配給了那些人口稀少但立場偏向共和黨的農村州。

可見這場悲劇在很久以前就已埋下了伏筆。

新冠病毒疫情開始在普遍鬆懈的美國南部、西南部散播開來，意識到感染和死亡正在螺旋式上升的決策者們，試圖扭轉整個防疫過程，但一切似乎為時已晚，如今，疫情反過來透過來自南部、西部州的旅行者們，威脅著東部各州。

在全國性因應方案缺乏（更甭提那部允許實施中央控制的憲法）的情況下，各州通常只能短視地依循自身直覺及利益行事。

不過，隨著美國民眾在各州間自由來去，病毒將在全美來回散播，除非某天成功研發出疫苗、或群體免疫（假設可以實現的話）。

由於先前那些病例較少的州，境內死亡人數持續上升，因此，聯邦參議院可能會採用《健康與經濟復甦綜合緊急解決方案法案》，鑒於失業救濟金將在7月底耗盡，那些受影響最嚴重州的財政很快將枯竭，因此迫切需要這種救濟，倘若聯邦參議院早點展現出此領導才能的話，這種需求肯定不會那麼大。

協調一致的國家封鎖政策也許將導致復工進度變慢，但，總比目前的混亂狀況更具永續性。

無論如何，疫情正在從（民主黨主導的）「藍色州（blue）」轉移到（共和黨主導的）「紅色州（red）」，截至7月8日，26個由共和黨人出任州長的州境內，新冠肺炎死亡率與24個由民主黨人擔任州長的州相比，已從3月下旬的22％上升到29％。

換言之，共和黨籍州長受到白宮、媒體盟友發佈有害虛假資訊的影響，要比民主黨同僚更大。

舉例，《華爾街日報》（Wall Street Journal）最近一篇社論，展現了對科學建議的公開蔑視，內容嘲笑哈佛大學（Harvard University）是「美國最後一批尚未學會警惕根據公共衛生專家的模型實施重大變革的惡果的機構（one of the last institutions in America that haven’t learned to be wary of making radical changes based on models from public health experts.）」。

話雖如此，筆者認為，就算民主黨人取代共和黨人擔任州議員或州長，情況也不會有太大改變，問題就在於一個最終由州政府根據自身需求、風險感知進行控制的聯邦體制，依然缺乏一個由中央統籌、可強制執行的國家戰略。

想要人們為了緩解某種在身邊看不到的風險，而為遙遠的他人做出犧牲，太難了。

州政府的權力在1787年的費城制憲會議上是個問題，至今仍是個問題。

人們經常指出，不平等（inequality）是造成許多社會弊病的原因，但仿佛美國的經濟不平等還不夠糟糕，制度化的代表制不平等已嚴重破壞了民主的有效性。

（原標題為《America’s Compromised State 》文章未經授權，請勿任意轉載）

妥協案新冠肺炎

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