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《大家論壇》共榮視角：投資全球公共財　協商出大而美的世界銀行

柯瑞克（Michael Krake）＆薩普特拉（Wempi Saputra） 2024年04月24日 07:00:00

柯瑞克（Michael Krake）
●世界銀行德國區域執行董事

薩普特拉（Wempi Saputra）
●世界銀行東南亞區域執行董事

世界銀行的執行董事會由25名成員組成，我們是其中兩人。世銀執行董事會集體代表189個會員國，追求的利益各不相同。所以，我們除了向管理層問責，也日復一日執行艱難的平衡行動以凝聚全球共識。當會員國看法一致，世銀就是一種全球公共財（global public good；GPG），可讓所有國家努力尋求共同點的少數場所之一。

但自從2022年底世銀啟動最新一波改革過程以來，「北方世界」與「南方世界」之間的分裂已帶來威脅，可能削弱這個習於共識型決策的組織。爭論的焦點是，基於開發融資的稀缺性，世銀如何能協助各國根除貧窮、增進繁榮共享，並且保護他們的人民及天然資產不受氣候變遷、瘟疫這些跨國界危機傷害。畢竟，這兩者不可能只顧其一（根除貧窮和繁榮共享）而不顧另一個（保護全球公共資源）── 想必不是全有，就是全無。

話雖如此，我們仍獲致重大進展：新的願景與使命、重新設計的公司治理評分卡、500億美元的新放款額度、用於募集額外捐款的創新融資工具、擴大的危機工具組合（包括氣候韌性債務條款），以及一種創造與傳播知識的新方法。

但一個核心問題仍沒有解答：世銀該不該動用核心產品──融資──來敦促各國朝供應全球公共財所需的投資與改革邁進？一方面，全球公共財的產生過程既複雜又所費不貲，投資不足是普遍的現象。例如，各國森林裡儲存的碳通常無法獲得補償，也因此缺乏保存的意願或能力。然而，鼓勵這類投資卻製造對立，因為必然會抑制其他類型的支出。

上周，我們藉批准突破性的「財務獎勵框架」回答了那個問題。察覺做法可能潛在著陷阱，會員國小心翼翼因應這個問題，特別是因為，這將是首次以這種方式對動用世銀資產負債表中的捐款設限。

依照該框架，捐助者自願對世銀做出新的財務貢獻時，可指定這些捐款必須用在能產生正面跨境外部性的專案。至關重要的是，指定用於全球公共財的資金只受制於一段明確的時期，期限過後就會被加入世銀的一般放款資金池。

聚焦四個原則，協助我們就這個新工具達成共識。一，財務獎勵是增進全球公共財投資的關鍵。窮國可透過世銀的國際開發協會（IDA）取得補助款和無息貸款，但占世銀會員國絕大多數的中等收入國家，貸款則依循非優惠條件（遵照世銀的AAA信評和成本轉嫁模式，儘管比資本市場提供的利率便宜、年限也比較長）。

近年來，會員國從世銀取得的貸款，超過三分之一用來投資產生全球公共財的計畫。但造福全球社會的方案往往被略過、優先投入滿足國內需求的計畫。這種情況必須改變。如果目標是促進有正面跨境效應的投資與改革，那麼全球社會就應當承擔至少一部分的成本––的確是出自於全球團結，但也是因為經濟利益。

二，世銀的融資模式必須更新，以鼓勵自願捐款。過去十年來，捐給世銀及其他多邊開發銀行（MDB）的新捐款已下滑，但捐給專門「垂直基金」（vertical funds）的財務貢獻激增95%。這顯示全球公共財雖仍有捐款進帳，但卻不是透過MDB體系注入，儘管MDB是目前為止是財務模式最有效率，治理方式也最具包容性。世銀的融資工具必須創新，提供捐助者從捐款到最終結果更清楚的視線，這正是垂直基金籌資如此成功的一大理由。

同時，世銀必須保有多邊特色，並維護客戶國對自己投資的「所有權」。對捐款者負責，與允許客戶國自訂策略，兩者之間如何權衡，一直是執行董事會長期辯論議題。

目前已浮現一個共識：捐款者可捐助一個統一的、由所有股東共同管理的全球公共財平台；相形之下，捐款若指定限用於特定計畫，傳統上會導致碎片化和效率不彰。然後，資金配置會按照一個旨在定義、衡量跨境外部性的透明框架去做分配。採用這種做法，世銀可協助因應迫切的全球挑戰──包括氣候變遷、生物多樣性喪失、疫情風險、缺水、糧食匱乏以及數位發展──同時保有公信力與效力。

最後，提供更多的全球公共財，必須與永續發展、消弭貧窮這些更廣大的目標整合，如此一來才能相輔相成。歷經漫長的協商，董事會成員已決定，未指定用途的款項，和指定給全球公共財平台但過了某個議定期限的捐款回流，將回歸世銀的一般放款資金池。

這種設計提供客戶額外的融資以滿足國內發展之需，同時也確保對初期階段全球公共財投資交代清楚。而且，這種工具也無損於一般性增資的呼籲。一般性增資仍有迫切需要，也仍是財務效率最高、最具包容性、也最能持之以恆的世銀增資途徑。

到頭來，資助全球公共財與根除貧窮，兩者並不衝突；相反地，假如沒能做到其中一項，另外那一項也將失敗。誠如世銀總裁彭安杰（Ajay Banga）所言：「我們無法忍受另一個高碳排成長時期。」那正是為什麼，世銀金融模式朝配合「在宜居星球上根除貧窮」目標跨出重要一步後，必須沿著改革路徑繼續前進。

（翻譯：余雅薇，責任編輯：楊淑華）

（原標題為《Negotiating a Bigger, Better World Bank》，文章未經授權，請勿任意轉載）

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