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《大家論壇》改造視角：投資公部門能力　任務導向政府並非夢幻

馬祖卡托（Mariana Mazzucato）＆卡特爾（Rainer Kattel） 2024年05月20日 07:00:00

馬祖卡托（Mariana Mazzucato）
●倫敦大學學院創新與公共用途研究所創始主任
●世界衛生組織全民健康經濟委員會主席

卡特爾（Rainer Kattel）
●倫敦大學學院創新與公共用途研究所副主任
●倫敦大學學院創新與公共用途研究所創新與公共治理教授

新冠肺炎疫情、通貨膨脹和戰爭來襲，已讓世界各國政府警覺到必須採取行動因應巨大危機的現實。在非常時期，決策官員往往重新發現原來政府有大膽決策的能力。新冠肺炎疫苗火速的開發與部署，就是最貼切的例子。

但為了因應其他挑戰而未雨綢繆，就需要「任務導向政府」拿出更持續性的努力。回想起冷戰時期射月太空競賽的成功語言與策略，世界各國政府正嘗試以雄心勃勃的政策計畫以及政府與民間合作的方式，追尋特定的社會、經濟和環境目標。舉例來說，在英國，工黨提出的5項任務競選政綱，已激起有關應否創造一個「任務型經濟」、又該如何創造的熱烈辯論。

任務導向型政府的目標，不是為了墨守成規式地遵循某些原始信條；而是為了辨識最不可或缺的任務要素，並且接受不同的國家可能需要不同的做法。依照目前的情況，公共任務新興情勢有一大特色，就是把現有機構和政策重貼標籤（re-labeling）或變更用途（repurposing），開始啟動時會顯得踉踉蹌蹌而不是迅速起飛。但那也無妨。我們不應期待決策策略徹底轉變會在一夕之間發生，甚至不能指望在單一選舉周期內發生。

尤其是在自由民主的國家，雄心勃勃的改革需要各界參與，才能確保大眾支持，並確定改革的利益雨露均霑。弔詭的是，任務導向政府追尋的是宏偉壯觀、明確訂定的政策目標，但卻是透過不計其數以實驗為基礎的政策和計畫去達成。

這種擁抱實驗的做法，正是今日任務與射月時代任務不同之處（儘管仍呼應羅斯福政府1930年代實施新政期間的實驗性做法）。重大的社會挑戰，像是亟需建立更公平、持久的糧食體系，與登陸月球的處理方式當然不一樣。這種體系包含多重的技術層面（就糧食而言，從能源到廢棄物管理無所不包），而且涉及範圍甚廣、通常並無關聯的人士，以及形形色色文化上的規範、價值觀和習慣。

改造如此複雜的體系，需要採用一套計畫，分頭進行但瞄準共同的目標，而不是訂出一種策略，再命令每個產業或企業去解決屬於自己那部分的挑戰。今日，成功的任務並非試圖在概念化時去除複雜性，而是使它成為決策的核心。

因此，成功與否，取決於了解任務「不應該」如何。任務不該是由全知決策者指揮、上令下達的規劃練習。這個過程倚賴民間發揮創業家精神去發現和完成，以推動找出可行解決辦法所需的實驗。

任務也不是產業政策的同義詞，但任務可以（或許也應該）形塑這類政策，並釐清其目的或闡明成功的衡量標準。例如，一項政策若旨在提升競爭力，究竟是什麼意思？是指提高生產力、出口和國內生產毛額（GDP），還是指薪資和更持久形式的成長？後者需要下達一道任務指令，因為光是靠市場，未必能交出這種想要的結果。

任務不僅關係到科學、技術和創新政策。投資優質教育和基礎研究不需要訂出一項任務。我們已得知，這麼做會產生廣泛的社會與經濟利益。但是當我們希望教育和研究能協助我們因應某種特定的挑戰時，我們就需要一項任務。例如，倘若英國希望運用創新體系對抗不平等，就必須確保那筆資金能促進學習、研究或發展主題的多元性。

同理，整體的成長也不是任務。當然，任務可以鼓勵跨部門協調合作、創新和投資，以追尋同一個目標，因此產生科技溢出效應，助長生產力和就業創造，最終產生經濟成長。但互惠性必須植入合約：補貼、貸款和擔保應該有條件提供，適用於投資創新並導致生產和流通體系改良（提升包容性和永續性）的商業部門。

舉例來說，美國《晶片與科學法》要求接受公帑補助的半導體公司，把獲利再投資於改善工作條件和節能供應鏈（而不是買回自家公司股票）。如能以這種方式架構妥當，任務可以發揮某種乘數效應，帶動規模更大的商業投資，終究會使每一美元投資產生更高的GDP提振效應。

只是同意雄心勃勃、與社會有關的目標，並不夠。訂出任務需要對決策工具與決策過程徹底重新思考一番。的確，開出特定的解決辦法、建置專案管理甘特圖（Gantt chart），並附加沉重的回報要求，任何人都不會大受振奮。但是，對企業提供無上限、沒附帶條件的補貼，也不會產生我們想要的那種成長，更不會為公益服務。

要達成任務，必須大舉投資公部門能力。否則，我們總是會聽人說，任務導向政府不過是幻夢一場 ––這正是多年來用來合理化外包給民間顧問的論調。

我們越是不相信政府除修理市場失靈之外還會做別的事，就越不會投資開發公部門更廣泛的潛能。儘管透過結果導向型政策、由下而上的跨產業創新、以及跨部會的過程來引導創新，並非易事，但仍有可能辦得到。問題在於，我們唯有在戰爭或危機爆發時，才記得有此可能。我們創立倫敦大學學院創新與公共用途研究所（ UCL Institute for Innovation and Public Purpose ）的宗旨之一，是為了改變結果導向型公共服務給社會大眾的觀感，並且把有關市場形塑政策的「新經濟思維」用於現實世界。

從澳洲、瑞典到巴西，都找得到創新機構實驗新工作方式的絕佳實例：透過測試計畫試驗解決方案，然後把成功的計畫納入更大的干預組合。這些努力也需要組織創新配合，從創立新職務到培養新的管理文化，不一而足。

任務導向型政府攸關能否達成兼具持久性與包容性的經濟成長，也對因應各國此刻面臨的重大挑戰至關重要。任務不需要依循某種固定的路徑，但確實需要徹底改變政府運作的方式，並且大舉投資擴充公部門的能力。

（翻譯：余雅薇，責任編輯：楊淑華）

（原標題為《What Mission-Driven Government Means》，文章未經授權，請勿任意轉載）

新冠疫情通貨膨脹登月任務晶片與科學法

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