《大家論壇》科技視角：意識形態南轅北轍　美中怎開展AI治理對話

陸凱（Karman Lucero）
●美國耶魯大學法學院「蔡中曾中國中心」研究員

美國和蘇聯冷戰的核心是競相發展未來科技。首先是在洲際彈道飛彈上搭載核武器的競賽。接著進入太空競賽。然後是美國總統雷根的「星戰」計畫，這似乎開啟了興建飛彈防禦系統的新競賽。但沒多久，蘇聯的經濟明顯落後美國。

現在，一場爭奪科技主導權的競賽正在進行中，這次是中美兩國在人工智慧（AI）領域的較量。兩國都表示希望透過對話，管理雙方在AI發展、部署與治理等領域上的競爭。但是5 月 14 日的正式會談清楚顯示，雙方短期內不可能達成重大協議。

這並不令人意外。這個問題牽涉太廣，而且各國政府的觀點和目標也南轅北轍，無法就跨國AI治理達成單一的「公約」或協議，一勞永逸解決所有問題。實際上，應該針對AI所涉及的各個領域或潛在風險分別達成協議或讓步，以及結合官方與非官方對話機制。

全力以赴

中國和美國都在積極制定政策，希望塑造AI在國內與國際的未來發展。美國總統拜登2023年10月簽署的行政命令要求美國政府機構擴大應用AI，並更新各自領域裡對AI應用的規範。無獨有偶，中國中央政府也多次強調AI發展的重要性，並且中國國家網信辦（CAC）發布了一系列規定，嚴格規範演算法、深偽技術和AI生成內容的用途。

為了指導與影響世界其他地區的AI治理，美國已經建立多個聚焦AI治理的全球夥伴關係。此外，聯合國大會一份名為 《安全、穩定、值得信賴的AI系統，以利促進永續發展》的決議案，也是以美國為首負責起草。同樣，中國在2023年宣布全球人工智慧治理倡議，現在每年都會在上海舉辦世界AI大會。今年的 《人工智慧全球治理上海宣言》，中國公布了更多跨國性AI治理計畫。此外，中國也不讓美國專美於前，在聯合國與其他國家共同提出了與AI有關的決議案，名為《加強國際合作，發展AI潛力》，重點在於協助發展中國家在「不受歧視」的環境下發展AI領域。

中美兩國各自都意識到，不僅要相互對話，還要讓世界其他國家看到這點的重要性。5 月的中美雙邊會談顯示，儘管兩國存在明顯的競爭關係，但雙方口頭上仍會繼續強調對話的重要性。美國強調開發「安全、穩定、值得信賴」AI系統的重要性，並指出中國可能濫用的情況。中國則指出，AI的發展應該是 「有益、安全和公平」，並強調聯合國在全球AI治理的角色，還反對美國的出口管制。

既然中美如此重視AI治理和對話，為什麼他們的官方聲明卻如此冷淡？更重要的是，為什麼要解決真正的問題並達成實際、實質的協議如此困難？答案可見於兩國針對AI治理所制定的措施，以及兩國的國內背景如何影響國際對話。

美國的做法

中美兩國對於「AI 治理」的定義，以及「AI 對話」的內涵和目標，有著截然不同的看法。在美國，治理是按產業分配，通常聚焦在處理AI造成的相關危害。之所以這麼做，一部分是源自於規範性政策（normative policy），例如支持創新和避免過度監管；但這也反映了美國政府在制定AI相關政策時，受到憲法和實務上的限制，無法對AI過度監管或規範。因此拜登的行政命令指示聯邦機構更看重AI，但無意規範私人或民間企業如何使用AI技術。

美國政府很可能認定，它無權對私人行為者使用AI祭出規範。但是，國會負責監管AI的單位也面臨挑戰。像歐盟最近通過的全面性人工智慧法，這類法律可能會因為範圍太廣而無法在美國聯邦眾議院和參議院過關，即使通過也一定會面臨法律挑戰。最高法院在 「穆爾蒂訴密蘇里州案」（Murthy v. Missouri，2024） 和「 穆迪訴網路選擇案」（Moody v. NetChoice，2024）所做的判決，讓大家更相信，程式碼（包括以演算法為基礎的內容審查）屬於受憲法保護的言論，這意味對此進行監管的門檻相當高。

實務上，美國大部分的AI治理都是由各領域（產業）的監管機構負責，例如食品藥物管理局（Food and Drug Administration）就AI輔助醫療產品制定法規。但是在國家安全層面上則是例外；美國政府擁有廣泛的權力，可規範AI在軍事上的用途，也可以說有權對先進半導體實施出口管制，以限制中國發展自己的軍事AI。因此，白宮與聯邦政府會參與多個利害相關者舉辦的討論，評估AI造成的風險，並透過設定政策目標，推動合作性、自願性的原則與標準，影響AI的實務發展。

美國政府與其他國家展開 AI 對話時，同樣著重於可直接管理或規範的具體可見風險。因此5月的會議，美國代表團由總統特別助理兼科技與國家安全資深主任查布拉（ Tarun Chhabra），以及國務院關鍵與新興科技特使桑特（Seth Center） 所率領。兩人主要專注於與新興科技相關的政策（而非美中關係本身）。

當美國政府與中國和其他國家就AI進行對話時，目標是是制定自願性的通用標準和原則，闡明政策目標和價值觀，確認哪些項目會構成軍事和國家安全風險，如自主武器、AI驅動的生物戰、以及落入非國家行為者手中的尖端硬體和軟體。

因此，希望能就共同的政策方向或願景達成共識，甚至是針對某些具體風險和目標達成具體協議。在美國人眼中，對話主要是關於可預見的威脅，而非美中關係的其他領域。在5月的會談中，美國官員只對中國實際和潛在的AI不當使用提出關切，並強調維持開放溝通管道的重要性。

中國的做法

中國政府採取與美國截然不同的AI治理與對話方式，這主要是因為中國政府更關注的是政治、敘事控制與主導權，而非技術本身。儘管如此，中國的監管機構在建立AI防線時，面臨許多與美國相同的實務挑戰。此外，中國對於AI在不同情境下的用途，也有一套大致分散、以產業別區分的規範方式，同時也參考學術界與私營企業專家的意見。

然而，（到目前為止）唯一規範AI的國家級且具強制性的法規是由網信辦頒布，而且法規主要聚焦在內容控制，而非管控AI可能造成的具體風險。網信辦規定AI模型必須遵守中國共產黨的敘事，因此對科技公司、平台、模型開發工程師，以及任何打算以面向公眾的方式使用AI的人，都提出儘管模糊卻很廣泛的要求。網信辦要求大型語言模型（如美國的 ChatGPT）的所有輸出都必須符合「社會主義價值觀」以及符合中國共產黨對敏感話題的立場，網信辦甚至還推出自己版本的聊天機器人，以習近平思想為基礎。

兩個新成立的國家機構將影響AI和其他技術的治理。國家數據局將致力於發揮中國龐大但分散的數據，並規範數據的私人和公共用途。而中央科學技術委員會將監督如何有效動員國家資源，以發展AI和其他新興技術。

這兩個組織都在2023年正式成立，但有關其運作的細節仍然不多。我們知道國家數據局將由劉烈宏領導，而委員會則由習近平主席的首席副手之一丁薛祥領導。這兩位官員都相當資深，與中共領導層有密切關係。

這種做法將影響整個中國的AI治理。儘管中國宣稱擁有日趨成熟、具備尖端專業知識的國家監管機構，以及配備最優秀法官的互聯網法院，但它的AI監管制度仍然模糊不清，而且受制於不斷變化的政治敘述以及權力有限的法院與機構。儘管中國的AI治理複雜且廣泛分散，但每個人都必須尊重黨領導的「話語權」，也就是主導AI治理討論的特權。（系列二之一）

（翻譯：張瑩，責任編輯：楊淑華）

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（原標題為《Managing the Sino-American AI Race》，文章未經授權，請勿任意轉載）