《大家論壇》存亡視角：國際貨幣基金要撐到100年　迫在眉梢的七大改革

巴蒂斯塔（Paulo Nogueira Batista, Jr.）

• 國際貨幣基金組織（IMF）前執行董事

• 金磚國家新開發銀行（NDB）前副行長

魏德（Robert H. Wade）

• 倫敦經濟學院全球政治經濟學教授

危險失衡

儘管如此，在分配給新興市場及開發中國家（EMDC）的配額幾乎沒有變動的情況下，這種分配方法已越來越跟經濟現實脫節。若想知道有多偏重歐洲國家，不妨看看叢爾小國盧森堡的例子，其計算配額比重（calculated quota share）居然高出哥倫比亞、菲律賓或埃及。同樣的，愛爾蘭的比重高出阿根廷、南非和奈及利亞；荷蘭的比重則高出巴西和印尼。

事實上，歐洲國家集團在三大影響力層面上的比重都超標。首先，就配額比重和投票權而言，歐盟27個國家的GDP僅佔全球15%（按購買力平價計算），卻擁有近30%的配額和投票權。如果再加上英國，歐洲所占的配額和投票權已超過三分之一。其次，歐洲國家在董事會24個席次中占7至9席。第三，基金組織總裁和第一副總裁兩大最高職位，事實上分別保留給歐洲人和美國人（跟世界銀行的情況類似，根據美歐協議，世銀的領導人永遠是美國人） 。

沒錯，就法律上而言，總裁和副總裁並非國家或地區的代表。他們和其他員工一樣，也完全效忠於基金組織。但國籍總是會發揮作用，尤其是在危機期間。由於IMF的總裁固定是出自歐洲，他們在某種程度上總是偏向歐洲。人性就是如此。

儘管第15次和第16次審核做出（模稜兩可的）承諾，但卻未能改變配額分配，這件事的重要性如何？這取決於新興市場及開發中國家的反應。他們是應該繼續努力推動零碎的改革，追求邊際改變（marginal changes），以避免美國和歐洲動用否決權？或者是應該將注意力轉向打造替代性的融資機制，以擁有更多控制權？

金磚國家主導的新開發銀行（New Development Bank）和緊急儲備安排（Contingent Reserve Arrangement），以及中國主導的亞洲基礎設施投資銀行（Asian Infrastructure Investment Bank），已經繞過由西方掌控的機構。除非IMF和世銀賦予新興市場和發展中國家更大的決策發言權，否則我們可以預見兩機構的全球影響力將持續減弱。然而，如果這些國家可以完全地納入整合，我們可以預期它們將為兩機構的放貸能力做出更多貢獻。

進化勝於革命

儘管改變基金組織內部的影響力分配可說是困難重重，但仍有一些漸進式改革有助改善現況。這些不會挑戰美國、歐洲和日本所掌握的影響力，但卻將會改善基金組織的實際運作方式，並使較小、較貧窮的國家不成比例地大大受益。這類改革議程可能包括以下元素。

首先，IMF可以改革其宏觀經濟調整計劃，使其更靈活、公平，並能夠針對陷入財務困境國家的情況精準地制訂計劃。這意味著要避免基金組織目前做法中明顯的偏見，例如即使在需要循序漸進的情況下，也傾向於採取一步到位的嚴苛財政和貨幣政策。過於嚴厲的政策可能引發惡性循環，導致經濟活動崩盤，並進一步削弱財政狀況，進而導致社會困難加重、政治阻力加深。

同樣的，基金組織經常加強開出樽節的處方籤，這是出於對超支的道德偏見（通常由德國政府表達），以及出於西方針對無法與西方期望同步的國家之敵意。而且，更普遍的議題是，基金組織應該引入熟悉標準宏觀經濟模型缺點的經濟學家，然後適當地修改其調整政策和放貸條件。

第二項改革將調降附加費，也就是IMF針對規模較大、期限較長的貸款收取較高利息。大多數人沒有意識到，對於陷入危機的中等收入國家來說，向基金組織借貸通常所費不貲。一些國家得支付高達8%或以上的年利率，儘管市場利率其實比較低（但陷入危機的國家無法取得）。

基金組織指出，向陷入危機的國家提供較長限期大額貸款時，會承擔額外的風險，並以此做為收取高額附加費的合理理由。但這個論點忽略一個關鍵事實：向任何一個國家提供貸款的風險，是分散在眾多債權國之間。無論如何，該基金持有大量可快速動用的流動性儲備。

這方面至少有所進展。10月11日，總裁喬治艾娃（Kristalina Georgieva）宣布，「執行​​董事會已就IMF收費和附加費的改革達成共識。這將使我們成員國的借貸成本降低36%，同時保留IMF的財務能力……」。調降措施將於11月1日生效。

第三項改革是增加對低收入國家的優惠融資。如果不能說服西方成員國增加財政捐款給基金組織的低收入國家減貧和成長信託基金（Poverty Reduction and Growth Trust），或許中國、印尼、巴西和墨西哥等中等收入國家可以挺身而出捐款，以換取更高比重的投票權。

第四，IMF應該擴大放貸資源。誠然，就目前情況而言，任何這類提議都將面臨美國當局（財政部和國會）的反對。美國人長期以來對國際公共官僚機構心存疑慮，同時也強烈希望維持聯準會作為友好「小老弟」國家（例如1997年東亞金融危機期間的南韓）緊急貸款人的強大作用。

但請記住，第16次審查將各國配額捐款等比例增加50%，而將基金組織可向外借貸的金額相對應地減少，導致其放貸資源總量保持不變。如果減少借貸作法取消或至少緩解，結果可能讓基金組織的放貸資源大幅增加。正是因為這種增加基金組織放貸能力的做法如此晦澀不明，美國國會才有可能同意放行。

第五，IMF管理階層可以嘗試提高基本選票在總選票數當中所占的比例。每個成員國都分配到相同的基本選票數，因此可以避免偏重那些較大、較富裕的國家。若要將較小、較貧窮的國家整合到基金組織中，給予它們更大比重似乎是明顯的做法。當然，這麼做也有一些限制，因為增加基本選票占比需要改變IMF的協定條款；而且調整各國基本選票數的程度，不能危及美國「一票否決權」的15%門檻。儘管如此，這方面仍然有充足的成長空間。

第六，IMF需要確保撒哈拉以南非洲地區的第三個董事會席次可以代表足夠多國家。這意味著要避免世界銀行發生的情況，其董事會所新增添的非洲席次遭到三個大國把持，導致另外兩個非洲席次需要代表的國家與過去所差無幾（這個負擔使他們工作過勞、捉襟見肘） 。

最後，應該要有第五個副總裁。繼總裁（始終是歐洲人）和第一副總裁（始終是美國人）之後，有三個副總裁分別由日本、中國，以及新興市場及開發中國家出任。但最後一個職位應該再一分為二，一個由低收入國家擔任，另一個由中等收入國家擔任。由於這項具體提議是由美國財政部所提出，因此不太可能遭到西方成員國的強烈抵制。

不改革，就死亡

國際貨幣基金組織管理階層應該認真看待這些建議，哪怕只是為了部分補償未能實現第15次和第16次審查的配額相關目標也好。基金組織的各國政府股東、其管理階層，以及每個重視多邊經濟合作的人，都應該把世界貿易組織的下場牢記在心。儘管世貿組織失去作用的原因並不相同，但如果美國和歐洲繼續抵制各界認為是常理的改革——讓目前佔全球85%的發展中經濟體和新興經濟體擁有發言權，那麼IMF將面臨跟世貿組織相同的命運。（系列二之二）

（翻譯：吳巧曦，責任編輯：國際中心）
 

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（原標題為《Will the IMF Survive to 100?》，文章未經授權，請勿任意轉載）

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