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【大師講堂】英國等G7國家大砍捐款　聯合國永續發展目標沒戲唱了嗎？

瓦金斯（Kevin Watkins） 2024年12月12日 07:00:00

國際開發協會是對抗貧窮的軍火庫內最強大的多邊金融武器。

～英國救助孩童協會前執行長　瓦金斯（Kevin Watkins）

世界正要輸掉一場有勝算的戰役。聯合國秘書長古特雷斯（ António Guterres ）警告說，2030年永續發展目標（SDGs）即將成為「世界本應成為的樣貌的墓誌銘」。這個病人還有挽救的餘地嗎？

未來幾天的決策將對2030年SDGs的實現與否產生重大影響。各國政府將於12月7日公布對國際開發協會（IDA）的資金承諾。IDA是世界銀行集團旗下機構，負責為全球最貧窮國家（人均年收入低於1315美元）提供資金援助；IDA每三年會補充一次資金，這代表現在得到的資金承諾將橫跨挽救 SDGs的關鍵時期。然而，情況並不樂觀，因為數個主要捐助者都未能竭盡所能。

IDA所涵蓋的78個國家將是 SDGs 成敗的關鍵。在這些國家中，有5億人每天生活費不到2.15美元；全球約70%的極端貧窮人口與90%以上的飢餓人口都在這些地區。更糟的是，兒童是主要的衝擊對象。在最近一份ODI報告中，我和其他共同作者預估，在符合IDA資格的國家中，有約2.57億名兒童正面臨飢餓問題，對他們的健康和教育機會造成了極大影響。

近年的挫折使原先的嚴峻挑戰雪上加霜，造成許多國家出現重大逆轉。遭受COVID-19疫情重創後，IDA國家經歷了經濟成長放緩、食品價格上漲以及公共債務飆升的連續打擊；且隨著全球不平等的差距擴大，超過一半的IDA國家更加落後富裕國家。消除貧窮的速度本就不足，如今又更放緩；而消除飢餓的進展也停滯不前。債務償還占用了關鍵資金，償還金額如今甚至超過醫療和基礎教育的支出。

新冠疫情造成全球貧富差距加大，圖為非營利組織「拉哥斯食物銀行倡議」（Lagos Food Bank Initiative）11月26日對奈及利亞民眾提供食物。（美聯社）

在如此蕭條的情況下，貧困國家愈來愈難獲得可負擔的發展融資。捐助者向非洲提供的資金已經減少（經通貨膨脹調整後），而隨著實際利率上升，大部分IDA國家無法再透過發行主權債券借錢（或者必須承擔懲罰性的高借貸成本）。

IDA是對抗貧窮的軍火庫內最強大的多邊金融武器。上個財年，IDA為成員國提供了310億美元的資金；IDA 的援助迄今一直是非洲發展融資的最大資金來源，許多非洲國家受益於IDA提供的零利率貸款，或是還款期限長達30至40年的優惠貸款，或兩者皆得。

IDA的資金是SDGs的生命線，因為這些資金的絕大部分都用於對貧窮人口有利的領域，例如社會保障機制，以及對兒童、孕產婦保健和教育領域的投資。有了充裕的資金補充，IDA 可以幫助數百萬人脫離極端貧窮，提供更好的醫療保健和教育機會，並幫助這些國家適應氣候變遷的影響。

此外，對於尋求資金效益最大化的捐助者而言，IDA 擁有一項獨特的優勢：每投入1美元的資金，能產生3.5美元的效益。IDA可以利用世界銀行 AAA 的信用評級發行債券，透過發行債券並將收益貸給開發中國家，以獲得低利率融資。當捐贈者透過雙邊援助計劃或全球衛生基金投入資金，往往是投入多少，就產出多少；相較之下，IDA 能提供更高的財務效益。

IDA 也有助減輕國際援助的破壞性作法。目前，與貧窮相關的發展援助中，只有約8%資金是透過政府預算提供，其餘都是由捐助者控制的資金計畫提供，導致各國政府資金分散、協調不力以及交易成本過高，因此，衣索比亞光在2021年，就需要處理454筆農業的援助交易。相較之下，IDA透過國家預算的形式，針對國家自身的計畫提供援助，因此獲得非洲各國政府的大力支持。

世界銀行已為IDA應大幅增資提出合理的理由。去年，世界銀行總裁彭安傑（Ajay Banga）呼籲捐助者提供超過1200億美元的資金，讓其成為「有史以來規模最大的增資」。遺憾的是，這份雄心壯志已逐漸消退；從目前捐助者做出的資金承諾來看，實際增資可能不足1050億美元，比上一次還少。

拜登承諾美國加碼　英國卻大砍捐款

儘管美國總統拜登政府已宣布將向IDA提供更多資金，一些較小的國家和新的捐助者也加強力度，但一些主要的G7成員國卻開始打退堂鼓。去年，法國總統馬克宏主持了一場峰會，旨在發起一項新的全球金融協議，以應對貧窮和氣候危機；然而，今年他卻計劃削減法國對IDA提供的資金。

而英國也同樣令人大失所望。在2012至2022年間，英國是IDA最大捐助者之一（前首相布朗領導的遺澤）。但在 IDA上一次補充資金時，局勢發生劇變：由於英國保守黨政府大幅削減對外援助預算，英國捐助的資金減少了一半。

今年的資金補充正是新任工黨政府的機會，可以重新樹立英國作為「超級大國」的聲譽。外交大臣拉米（David Lammy）承諾，英國將進入一個「以務實方法實現前瞻性目標」的新時代。如果新任政府能逆轉保守黨政府先前削減資金的做法，並將英國的捐款增加54%（即承諾捐助22億美元），無疑可以達到這些標準。然而，英國財政部希望將任何額外捐款限制在20%至40%之間。

這將是一場諷刺。財政部正確地意識到從前任保守黨政府繼承了無法持續的公共財政的有毒聖杯，卻錯誤地暗示英國沒有能力在國際合作和自家軟實力上傳達正面訊息。

更糟的是，政府實際上已經藉由維持保守黨的政策，擱置了長期的援助承諾，對這些承諾進行不切實際且難以置信的財政測試，其中之一是實現預算盈餘（這自1971年來只實現過4次）。制定不切實際的財務目標，並以此為藉口對全球貧窮人口置之不理，這種做法既不務實也不具前瞻性。英國應全面恢復保守黨政府削減的IDA資金。

IDA或許不完美，卻是恢復SDG曾經灌輸的希望的最佳工具。各國政府應善加利用。

瓦金斯（Kevin Watkins），英國救助孩童協會前執行長，倫敦經濟學院Firoz Lalji非洲研究所客座教授

（翻譯：鄭以涵，責任編輯：國際中心）

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（原標題為《Last Chance for the SDGs?》，文章未經授權，請勿任意轉載）

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（原標題為《Last Chance for the SDGs?》，文章未經授權，請勿任意轉載）

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