《大家論壇》改革視角：G20需更弦易轍　帶頭邁向第五個世界秩序

布朗（Gordon Brown）
●英國前首相
●聯合國全球教育特使兼「教育不能等」高層督導小組主席

艾利安（Mohamed A. El-Erian）
●劍橋大學皇后學院院長
●賓州大學華頓商學院教授

布雷頓森林（Bretton Woods）體系機構，也就是國際貨幣基金組織（International Monetary Fund，簡稱IMF）和世界銀行（World Bank，簡稱世銀），迄今已有80年歷史；但它們一路走來始終資源不足，沒有獲得各國政府大力相挺。它們的困境或許最能揭示經濟與金融多邊主義，已經跟全球經濟一樣四分五裂。雪上加霜的是，在這種分裂發生之際，國際局勢越發緊張、金融脆弱不堪、成長欲振乏力、貧窮越演越烈，而加薩、黎巴嫩、烏克蘭和其他地區的重建費用水漲船高。

兩個機構的主導者都體認到，若想因應當前的挑戰，就迫切需要改革；然而，其政治主人、亦即掌握改革關鍵選票的最大持股國卻沒有給予足夠的支持。國際協調問題長期以來削弱改革的努力，為了克服這個問題，我們需要一個全面翻新的二十國集團（G20）帶頭做示範。今年由巴西出任主席國的G20，很有機會可以取得重大進展。

投資不足的成本
 

金融火力當然只是衡量跨國機構有效性的指標之一，但就我們身處的這個世界而言，這卻是一項重要指標。IMF的可用資源只佔不到全球經濟的1%（具體數字為0.85%），然而身為全球最後貸款者兼金融安全網，它卻被期望要解決191個成員國的問題，並且參與全球因應「非傳統」及「嶄新」議題，諸如氣候變遷、性別差異和不平等。

這種資金不足的情況，跟英、美兩國為首的IMF創始國之意圖背道而馳。該基金組織在成立時，可以動用的資源約為全球GDP的3%，而只需要協助處理44個國家的貨幣和國際收支問題。此後，IMF成員國數量已成長為四倍，但其資源的GDP占比卻下跌逾三分之二。這種侵蝕反映在該基金組織的全球影響力下滑，以及其不再有能力解決棘手的國家案件上。

我們可以參考以下的例子。四十年前，在開創性地重組墨西哥債務時，IMF承諾提供墨西哥所需金額的三分之一，並期望商業債權人解決其餘部分。接下來，該基金組織藉此財務能力，施壓私人部門接受解決方案，以犧牲債權人對墨西哥的部分合約債權，換取墨西哥改善財務可行性的前景。

相較之下，2020年尚比亞發生外債違約後，IMF所提供的融資僅不到其需求的10%。儘管有了IMF的支持，尚比亞仍然艱辛地與債權人進行四年談判，才終於敲定重組協議。雖然有部分挑戰反映出私人和公共債權人組合的變化，但很大程度上也是因為IMF的「胡蘿蔔加大棒」方針已經越來越難奏效。

危險的世界

對於一個同時也扮演關鍵監督、技術援助角色，而且還擔綱國際金融安全網（其他還包括較集中的雙邊互換額度，和臨時性的區域資金池安排）支柱角色的機構而言，這個挑戰並不小。正如我們與史賓賽（Michael Spence）、利多（Reid Lidow）所合著的《長久危機》（Permacrisis）一書中詳述，我們大有理由擔心從COVID-19到俄烏、加薩戰爭之類的衝擊，在未來幾年將變得更加頻繁而劇烈，尤其是受氣候挑戰的影響。事實證明，特別是針對最易受害的國家和社會階層而言，當今安全網的不足程度令人憂心，已成為脆弱和不穩定的另一個根源。

儘管面臨這些日益嚴峻的挑戰，IMF的資源仍低於歷史水平，最近的配額審查也未促成其放貸能力淨成長。事實上，從2020年3月到2023年3月間，IMF承諾將在可用的上兆美元資源基礎中撥款1910億美元（而實際只撥款不到750億美元）。該基金組織的監督角色也面臨重大挑戰。儘管標榜是「個別國家和整個體系的危機預防工具」，但IMF在過去數十年來，都未能透過其監督功能，預測及正確地定位經濟衝擊。無可否認，國家政策制定者也要負很大責任。有些失敗是可以理解的，就像疫情的例子；但是諸如供應鏈中斷和隨後的通膨飆升等其他問題，卻理應可以預見，並且加以更妥善分析。這類疏失也說明了我們為什麼需要進行新投資，以取得更有效的監控系統。

在世銀方面，由於被賦予額外的氣候責任，導致資源更為不足。在去年由G20峰會主席國印度委託的一項報告中，專家小組聯合主席薩默斯（Lawrence H. Summers）和辛格（N.K. Singh）指出，多邊開發銀行（MDB）需要在2030年將放貸增加為三倍，屆時每年貸款金額應達4,000億美元左右。然而，在2023年，這些銀行對中低收入國家的撥款僅相當於全球GDP的0.07%。在2023財政年度，世銀在協助發展方面的專款僅列730億美元，是該機構成立以來的最低承諾。

大拆解

困擾IMF和世銀的問題，糾纏對象遠遠不只這兩個機構。我們正在目睹多邊主義出現更大範圍、讓人越加憂心的崩潰，而此時此刻，世界的共同問題只能透過協調和共同行動來解決。

如今，多邊開發銀行（包括區域開發銀行在內）所提供的貸款，僅相當於發展中國家國民總所得（GNI）的0.5%，低於1990年代的高峰值0.7%。同樣的，世界貿易組織（World Trade Organization）在新自由主義鼎盛的1990年代，被施加過度重法、以裁決為基礎的規則手冊，因而綁手綁腳。這些貿易規則的有效與否，始終取決於談判、調解和仲裁，但近數十年來，這些方法已退居二線，而由地緣政治競爭和單邊主義居首。

然後是世界衛生組織（World Health Organization）。儘管世衛組織當前的增資目標是110億美元，但獲得的承諾僅達40億美元，其年度預算已不如美國的中型醫院。拒絕提供所需資源，又期待世衛組織解決新的健康問題，包括整體福祉，這種「又要馬兒好，又要馬兒不吃草」的做法，是在剝奪我們自己可以從這種全球性機構得到的益處；對於世衛而言，即使是最基本的任務，資金上也已捉襟見肘。

最後，G20的成立是在國際體認到七國集團（G7）不再代表全球經濟影響力和權力之後，所做出的正面積極回應。G20集合了約占全球GDP 80%的國家，最有機會幫助我們預防或處理如2008-10年金融風暴般的系統性危機。儘管明顯大有潛力，但G20缺乏營運架構可以確保連貫性和有效性，而且由於G20成員包括俄羅斯和中國，美國仍然寧願透過G7行事。美國現任國家安全顧問蘇利文（Jake Sullivan）就將G7視為「自由世界的指導委員會」，儘管G7國家目前GDP占比僅達全球43%。

多邊途徑或高速公路

大刀闊斧改革世界多邊機構的方法，通常打著「布雷頓森林 2.0」的旗號，往往不太可能取得進展。漸進式的進展卻是可能的。透過一項又一項倡議，改革可以發展到臨界規模，替許多（就算不是大多數）國家和人民帶來福祉。舉例來說，世貿組織應著重於利用現任總幹事奧孔約-伊衞拉（Ngozi Okonjo-Iweala）無可否認的長才，透過調解、仲裁和談判，解決貿易爭端。這將標誌著遠離其過度墨守成規、現已支離破碎、以裁決為基礎的上訴制度。（系列二之一）

（翻譯：吳巧曦，責任編輯：國際中心）

© Project Syndicate

（原標題為《Toward a Fifth World Order》，文章未經授權，請勿任意轉載）

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