《大家論壇》治理視角：打造公平的全球金融安全網　迎接第五個世界秩序

布朗（Gordon Brown）
●英國前首相
●聯合國全球教育特使兼「教育不能等」高層督導小組主席

艾利安（Mohamed A. El-Erian）
●劍橋大學皇后學院院長
●賓州大學華頓商學院教授

國際貨幣基金（IMF）在同樣深具個人魅力的總裁領導下，也可藉由發揮其「全球預警系統」功能，加強在預防、解決危機方面的貢獻。這也意味著以更大的金融火力因應未來的任何危機，透過動員放貸能力來強化面對經濟衝擊的韌性，協商大幅改善的主權債務重組機制，進而可以在受到較大外源衝擊的情況下，建立一個僅含有限度的貸款條件、更為全面性的全球金融安全網。

高收入國家擁有借貸能力和儲備金可以挺過大多數衝擊，但一些新興市場卻沒有，而低收入國家更因儲備金有限且容易失去金融市場准入，面臨更大風險。面對主權違約和「失落的10年」的威脅，已有太多負債國家尋求替代方案，以避免多邊貸款機構強加一些它們認為過於苛刻的條件。為了避免外債違約，許多政府重新分配醫療和教育支出。可悲的是，現在全球有33億人口，活在利息支出大於醫療和教育支出的國家。
 

布雷頓森林機構也需要支持發展中國家在減緩和適應氣候變遷方面的迫切需求。如果不這樣做，不僅會危及數以千萬計人口的福祉，還可能產生負面的跨境外溢效應，包括移民壓力所導致的惡果。兩組織都採取部分措施，以滿足發展中國家（不包括中國）到2030年為止，每年1兆美元外部資金的需求。舉例來說，世銀安排「巨災債券」（catastrophe bonds）來援助遭受越來越多天然災害破壞的國家；IMF則引入「彈性和永續性信託基金」（Resilience and Sustainability Trust）作為貸款窗口，透過特別提款權（Special Drawing Rights，該基金組織的儲備資產）的自願重新分配來提供資源。但這些干預措施還不夠。

可以肯定的是，世銀現在將41%放貸投入與氣候變遷相關的計畫，該組織的新使命宣言提及「一個宜居的星球」。但在沒有大幅增加其整體資源的情況下，除非富裕國家投入更多資金，否則對於氣候變遷的新關注，可能導致其在人力資本上的投資以及傳統發展工作遭到犧牲。沒有其他捷徑。

重振世界多邊機構的關鍵在於改革治理方式，以反映過去數十年來全球經濟格局的巨大變化。IMF和世銀的股權結構及按國籍分配高階職位的過時程序，已不再符合當前現實所需。

即使在今天，IMF高達59.1%的投票權，仍由僅占全球13.7%人口的國家把持。印度和中國是世界上兩個最具系統重要性和影響力的新興經濟體，但兩國占比合計僅9%。這方面若不做出改革，這個理應解決全球最大經濟和金融問題的機構，將日益遭全球南方（Global South）大多數國家質疑其合法性、公平性和有效性。

房間裡的大象

治理不力並非阻礙進步的唯一歷史共業。79個低、中收入國家被視為陷入債務困境或面臨高風險，若要解決它們過高債務和償債成本問題，就需要盡快採取更多行動。這種情況需要全面性、永續性以及配合誘因的債務減免計劃，包括重新調整現有貸款、債務互換和信用擔保。

首先，IMF成員國應加強該基金組織的能力，以向深陷債務困境但其他方面管理良好的國家，提供「內部」金融工具的定期年度撥款。儘管該基金組織在2021年透過特別提款權撥出6,500億美元，但只有210億美元流向最需要幫助的最低收入國家。如果要更有效地利用這個管道來因應未來的系統性衝擊，就需要將特別提款權的撥款規則全盤翻新，並使其再分配更加自動化。

其次，若要使G20的「債務處理共同框架」（Common Framework for Debt Treatments）能更妥善發揮作用，就需要與中國政府和私人債權人更密切合作。胡蘿蔔和大棒都需要改革。曠日持久的談判、私下交易和不完全重組等替代方案，好處往往很有限，卻很容易遭到濫用。這類臨時解決方案除了可能導致全面解決方案延宕之外，還可能使下一輪重組變得更加複雜。

第三，IMF需要處理公平議題。該基金組織要求比較貧窮的國家在尋求救濟時，需要滿足特定的條件，這明顯不公平。幸運的是，該機構總裁顯然意識到有必要降低中等收入國家的懲罰性利率。2020年，有10個國家遭IMF收取貸款附加費，但到2023年，由於疫情、俄烏戰爭和利率上升的影響，這個數字增為兩倍多，已達22個。除此之外，IMF的基本貸款利率已從低於1%，飆升至近5%，導致對需繳納附加費的國家而言，整體利率已飆達7.8%。IMF最近針對附加費政策啟動審查，也提供一個不至於損害其優先債權人地位的改革平台。

最後，各國政府需要一起建立一個公平的全球金融安全網，以防萬一。正如智庫「全球發展中心」（Center for Global Development）名譽主席艾哈邁德（Masood Ahmed）所說，應該有「一個單獨、可識別的IMF設施，在發生明確的系統性衝擊時觸發，向所有信譽良好的新興市場和低收入國家提供資源」，而不含過高的附加費處罰。

至於世銀，其充滿活力的總裁彭安傑（Ajay Banga）在上任之初就決心進行改革，也啟動專注於人力資本和環境管理的「宜居的地球基金」（Livable Planet Fund），步上正軌。但這項措施需要更多資源，彭安傑也大有理由呼籲針對「國際開發協會」（International Development Association）進行有史以來最大規模的增資；該協會提供最貧窮國家優惠貸款和補助金。有鑑於全球貧窮人口數量不斷增加（目前已達到7億），我們不能將標準放得更低。薩默斯和辛格的G20報告，不僅呼籲多邊開發銀行每年多提供2,600億美元，還呼籲擴大使用創新金融工具，包括擔保、風險緩解工具和混合資本等。

不改革，就衰落

有鑑於G7實際上不可能成為世界經濟的永久指導委員會，畢竟其成員只占全球經濟的少數，G20應該勿忘初衷，成為全球經濟合作的首要論壇，包括在推動多邊機構改革方面。但這將需要更具代表性的體系、讓較小國家也能集體參與發聲的「選區框架」，以及確保每年連貫性的專業秘書處。

由巴西出任主席國的G20，已經替11月會議制定三個關鍵優先事項，包括：消除飢餓、貧窮和不平等；促進永續發展；以及推行全球治理改革。這三項目標全都可以替我們接下來十年迎接更妥善的合作而舖路，其中第三項目標尤其可以提供良好契機，以克服阻礙IMF和世銀進行必要變革的跨國協調問題。我們已知道需要的是什麼，也知道為什麼需要。如果管理得當，本屆G20可以替「如何達成」解惑。

針對國際體系及其機構的大規模改革，通常只發生在現行秩序徹底崩潰之後。因此，1814年後的權力平衡，是在拿破崙戰敗後出現。1918年後的凡爾賽體系，是在五個王朝帝國瓦解並分裂成數十個新民族國家之後出現；1945年後的布雷頓森林體系，是在德國、義大利和日本戰敗之後出現；而美國前總統布希（George H.W. Bush）所稱的自由主義「世界新秩序」，則是等到蘇聯和華沙條約組織解體之後出現。

今日的迫切挑戰，是如何在不歷經破壞性崩潰的情況下，達成朝向第五個世界秩序的轉型。為了合法性，這個秩序必須考量到全球經濟和政治力量的重新調整，尤其是全球南方的野心。為了有效性，這個秩序不只需要穩定和公平，還必須有永續性，並且接受有效的集體行動。

我們眼前有兩條路。一條將使全球更分裂、危機更深；另一條則提供機會，透過一起解決共同問題，追求個人及共同繁榮。如何抉擇，似乎已不言而喻。

（翻譯：吳巧曦，責任編輯：國際中心）

© Project Syndicate

（原標題為《Toward a Fifth World Order》，文章未經授權，請勿任意轉載）

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