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《大家論壇》公平視角：佔全球15%人口的西方國家發號施令　國際貨幣基金能撐到100年嗎？

巴蒂斯塔（Paulo Nogueira Batista, Jr.）& 魏德（Robert H. Wade）    2024年11月07日 07:00:00

巴蒂斯塔（Paulo Nogueira Batista, Jr.）

  • 國際貨幣基金組織（IMF）前執行董事

  • 金磚國家新開發銀行（NDB）前副行長

 

魏德（Robert H. Wade）

  • 倫敦經濟學院全球政治經濟學教授

 

 

 

國際貨幣基金組織（IMF）已運作超過80年，但其決策機制仍反映了創立之初的西方殖民主義時代。雖然幾乎所有的主權國家都在其治理結構中擁有正式代表權，但實際上，是由佔全球人口15%西方國家小集團發號施令。

 

然而世界在過去幾十年已漸趨「多極化」形勢，且中國與許多開發中國家建立的「基礎建設同盟」（infrastructure alliances），正挑戰著美國長期以來的霸權地位。在逐漸深化的新冷戰中，儘管美中在經濟上高度相互依賴（這點和與蘇聯的冷戰有本質上的差異），美國正竭盡全力「遏制」中國。

 

美國和歐洲各國，決心在諸如IMF和世界銀行（World Bank）富影響力的國際組織保有主導地位，並將它們用作地緣政治工具。順從他們意願的國家會獲得獎勵，而抵制或反對的國家，就算願意且能夠推行強健的宏觀經濟穩定和結構性調整計畫，將難以獲得財政支持。

 

舉例來說，在2014年俄羅斯吞併克里米亞之後，IMF發給烏克蘭非常慷慨的融資，許多人覺得這過分寬厚。同樣地，阿根廷在IMF的一系列的寬容下受惠良多。而IMF扣留對與西方敵對的國家的援助，公開資訊十分稀少，因為這些提案從沒有送到理事會，而是在檯面下決定。而這些國家害怕有損自己在金融市場的地位，也沒有動機公開談論這個問題。敘利亞、委內瑞拉和馬利（在他們把法國驅逐後）的援助最近都被拒絕（今年與馬利達成的人員協議尚未被批准）。

 

這些趨勢的長期結果是，IMF的決策偏離了已開發國家試圖維持IMF全球地位的訴求。在宣揚普世原則數十年後，IMF的合法性現在岌岌可危。

 

為了使代表性不足的國家參與，IMF必須減少一個國家（或一組國家）在世界經濟中的相對「權重」，以及其在治理結構中的相對權重之間的失衡。當然，最明顯的例子就是中國，中國在全球GDP中佔的（大）比重與在IMF內擁有（小）配額有巨大差距，配額決定了一個國家的投票權以及特別提款權（SDR）（IMF的國際儲備資產）的分配。雖然到了2024年，中國預估在全球GDP佔比19%（以購買力平價計），但自2010年第14次配額總審查以來，其配額（投票權配額）一直維持在6.4%。儘管依照IMF現在的公式，其計算出來的配額應該是14%。

 

雖然這是個極端的例子，但是從GDP配額來看，整個新興市場和開發中國家（EMDCs）的代表性也被低估。如果這個不平衡被糾正後，中國和EMDCs的影響力會大幅增加，而特別是歐洲國家的影響力將會相對減少。屆時，有鑑於美國人和歐洲人可以行使否決權，更大的問題是如何取得新的平衡。如果美國和歐洲把中國視為對「基於規則的國際秩序」（international rules-based order）的存在性威脅，那他們為什麼要讓中國在這個他們已控制80年的組織擁有主導權？

 

事實上，美國和歐洲官員們都不能準確說明什麼是「基於規則的國際秩序」。這個概念的定義模糊，來自中國的「存在性威脅」也是如此。這兩種說法是西方執政聯盟的黏合劑，現在採用的形式就是「阻止中國」計畫。就像布魯諾（Giordano Bruno)）於1600年被處以火刑時所說的：「要求權力自我改革，太天真了！」

 

 

權重和計算

 

最重要的變數是配額。一個國家的配額決定了它必須貢獻多少IMF資本基礎、向基金融資的上限，以及在執行董事會的票數。因為鮮少有正式的投票，主席（幾乎都是常務董事或副常務董事）會舉辦「類會議」，而其所做的評估不可避免會受到董事會投票分配不均影響。

 

而根據所謂的沉默原則，那些沒有對管理層提出反對（或是棄權）的國家會被視為贊成。因此，儘管有些評論指出改變投票分配不會帶來太多改變，但事實是，足夠重大的重新分配會使董事會的決定截然不同。

 

在IMF決定每個國家計算配額的公式中，GDP（60%由市場匯率，40%由購買力平價匯率評估）決定了50%的權重，對全球經濟開放性及經濟變異（波動）的分數佔了45%，剩下的5%是國際儲備（再乘上壓縮係數，以利於較小的國家）。

 

開放性和波動性佔有巨大權重，讓配額分配朝利於已開發國家的方向傾斜。董事會裡的EMDCs長久以來敦促改革，增加GDP的權重（特別是根據PPP衡量）並降低開放性和波動性的權重，但沒有成功。此外，實際的配額可依特殊狀況調整，使之和計算出來的份額有所差異，但調整的方式沒有被明確規範。因此，每次配額審查的分配結果皆不同。

 

在第14次配額檢查時，包括中國在內的一些EMDCs試圖增加配額，且歐洲成員國同意在共有24個席位的董事會中放棄2個席位。雖然這些改變在當時被視為具有前瞻性，但現在有三點需要澄清。首先，考慮到中國在全球GDP中所佔的比例，其代表性仍然嚴重不足。第二，美國國會拒絕核准配額變更，一直拖到2015年。第三，西方歐洲成員國想方設法確保他們放棄的兩個席位會給予東歐的EMDCs，使歐洲仍擁有同樣的代表權。

 

然而，和過去20年的配額審查相比，2010年的審查、2008年的配額及話語權改革，對代表性不足的國家做出微小但有意義的改變，這仍有相對性的成功。這也顯示了表面上技術性的配額分配工作，其實和地緣政治息息相關。

 

畢竟，EMDCs能獲得微小好處有兩個主要原因。第一，北大西洋集團仍在從2008年的金融危機中恢復，不好抱著慣有的傲慢態度拒絕提案。第二，歐巴馬的「重返亞洲」政策在北大西洋世界造成裂痕，暗示美國更支持金磚國家（巴西、俄羅斯、印度、中國和南非）和南方世界（Global South）國家領導的各種多邊倡議。

 

在第14次審查後，就沒有再出現類似這兩個因素的情況。2017年的第15次審查試圖更改配額公式，使GDP佔有更大的權重，但徒勞無功。在2023年12月的第16次審查中又再次嘗試，但是針對公式的任何更改，或是針對各國如何影響IMF決策的其他決定性因素，都沒有達成共識。

 

雖然執行董事們同意「等比例」增加50%的整體配額，但不同國家的分配仍然維持原狀。這個改變還伴隨了向成員國借款的相對應的「回滾」，使國際貨幣基金的總貸款能力（配額加上借款）維持不變。更有希望的是，最新的審查為撒哈拉以南非洲增加了第3個執行董事職位，使董事會規模達到25個席位。 45個撒哈拉以南非洲成員國現在將分為3個選區。（系列二之一）

 

 

（翻譯：陳品豪　責任編輯：國際中心）

 

 

© Project Syndicate

 

（原標題為《Will the IMF Survive to 100?》，文章未經授權，請勿任意轉載）

 

 

 

 

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